La finanza di progetto: peculiarità e procedure di affidamento nella realizzazione di opere pubbliche
La finanza di progetto rappresenta una tecnica economico-finanziaria utilizzata per il reperimento e l’acquisizione delle risorse necessarie a realizzare e gestire economicamente un progetto d’investimento. La finanza di progetto riveste un ruolo di rilievo nella sfera pubblicistica, in quanto permette alla Pubblica Amministrazione di realizzare servizi rivolti ai cittadini, contemperando la duplice esigenza di ridurre l’esborso finanziario e migliorare l’efficacia nella realizzazione e gestione di opere pubbliche.
Nell’ordinamento giuridico italiano, la finanza di progetto è strettamente correlata al partenariato istituzionale, dal momento che si pone in relazione con la costituzione di una società veicolo (cd. SPV – Special Purpose Vehicle), cui vengono ceduti l’imputazione e la titolarità del progetto nonché i rischi di realizzazione e gestione dell’opera o del servizio. (Ilaria Baisi). Infatti, la finanza di progetto deve il suo successo proprio alla possibilità di poter limitare il rischio d’impresa al capitale investito della SPV e al capitale di rischio erogato alla società da parte di banche ed istituti di credito. Questa separazione giuridica, finanziaria ed economica tra i rischi e le responsabilità che fanno capo al progetto e quelli che fanno capo ai suoi promotori (cd. ring fence) rappresenta un incentivo fortissimo per gli investitori.
In ogni caso, la vera peculiarità della finanza di progetto è l’auto-finanziabilità dell’operazione: le opere realizzate per mezzo della finanza di progetto, infatti, sono tendenzialmente in grado di garantire la restituzione del finanziamento elargito, oltre che la copertura dei costi operativi e la remunerazione del capitale di rischio, tramite i ricavi ottenuti, durante la fase di gestione, dalla vendita ad utenti terzi dei beni prodotti o dei servizi erogati (cd. cash flows).
L’ultimo tratto distintivo della finanza di progetto riguarda l’accensione di garanzie adeguate a tutela dei promotori e dei soggetti finanziatori (cd. security package). Infatti, alla società titolare di un contratto di partenariato, si applicano gli articoli 185 e 186 del Codice dei contratti pubblici, ai sensi dei quali la società di progetto gode sia della possibilità di emettere obbligazioni e titoli di debito sia di riconoscere ai crediti dei propri sovvenzionatori un privilegio sui beni mobili che possiede. (Ilaria Baisi).
Per quanto riguarda invece le procedure di affidamento della finanza di progetto, è necessario esaminare due diversi modelli. Il primo è descritto dall’articolo 183, comma 1, che prevede che sia la PA a pubblicare un bando imbastendo una gara basata sulla fattibilità dell’opera in progetto. Successivamente, spetta agli operatori privati interessati presentare le loro offerte che vengono valutate alla luce del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (rapporto qualità/prezzo): tra queste la PA individua la migliore, conferendo al soggetto privato che l’ha presentata la qualifica di ‘promotore’.
La seconda procedura di affidamento, all’opposto, si basa esclusivamente sull’iniziativa degli operatori economici privati. Come precisato dall’articolo 183, comma 15, questi possono presentare le loro proposte solo nel caso in cui rispettino il criterio di ‘pubblica utilità’ e soddisfino dunque l’interesse pubblico. Queste opere progettuali devono poi essere obbligatoriamente valutate dall’amministrazione aggiudicataria entro tre mesi. In seguito, qualora il riscontro sia positivo, l’amministrazione pubblica un bando in base al quale viene innanzitutto invitato l’operatore economico, ora divenuto promotore del progetto; tuttavia, possono prendervi parte anche altri operatori privati presentando le loro rispettive offerte. Nel caso in cui non risulti vincitore, il promotore dispone in ogni caso di un diritto di prelazione, da esercitare entro quindici giorni, che gli consente di divenire parimenti aggiudicatario della procedura, a patto di impegnarsi a dar seguito al progetto alle medesime condizioni offerte dal migliore offerente. (Ilaria Baisi).
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